Haïti : un nouveau gouvernement fait face aux gangs

La violence des gangs, qui a resserré son emprise sur Haïti depuis l’assassinat du président Jovenel Moïse en juillet 2021, a pris un tournant radical à la fin du mois de février. Plutôt que de s’affronter pour leur territoire, comme ils le faisaient depuis des années, les groupes armés les plus puissants de Port-au-Prince et des environs ont conclu un pacte de non-agression pour former un front uni contre les autorités du pays. Les gangs, vaguement organisés en deux coalitions rivales connues sous le nom de G9 et de Gpèp, ont lancé des attaques coordonnées contre les édifices publics et les infrastructures stratégiques alors que le Premier ministre par intérim, Ariel Henry, était hors du pays. Dans une offensive sans précédent, ils ont pris d’assaut des dizaines de postes de police, les deux plus grandes prisons du pays (permettant l’évasion de près de 4 600 prisonniers), les principaux ports maritimes et l’aéroport international de Port-au-Prince, qui ne reprend que très lentement ses activités. Les groupes de cette nouvelle coalition, appelée Viv Ansanm (« vivre ensemble » en créole haïtien), ont également pillé et incendié des écoles, des centres de santé, des entreprises et des résidences privées, bouleversant la vie de milliers de personnes et exacerbant les profondes privations qui touchent déjà le pays.

Alors que la crise haïtienne s’est aggravée au cours des trois dernières années, les États voisins des Caraïbes, ainsi que des puissances étrangères telles que les Etats-Unis, le Canada et l’Union européenne, ont fait pression sur les responsables politiques du pays pour qu’ils concluent un accord de partage du pouvoir, que tous considèrent comme une étape nécessaire pour restaurer les institutions démocratiques, briser l’emprise des gangs et faire face à l’urgence humanitaire du pays. En avril, une issue à l’impasse politique prolongée a enfin commencé à se dessiner. Ariel Henry, qui était le chef de l’Etat de facto depuis l’assassinat de Jovenel Moïse, a démissionné sous la pression des Etats-Unis, et les principaux groupes politiques haïtiens se sont réunis avec des représentants du secteur privé et de la société civile pour former un gouvernement de transition dans le cadre d’un plan conçu avec le soutien de la communauté internationale. La première tâche du nouveau gouvernement est de permettre le déploiement de la mission multinationale de sécurité dirigée par le Kenya et autorisée par le Conseil de sécurité des Nations unies en octobre 2023 afin d’aider la police à lutter contre les gangs. Tout en s’efforçant de reprendre le contrôle des zones tenues par ces derniers, la nouvelle administration devra également préparer le terrain pour la tenue d’élections. Cela ne sera pas facile, et les premières semaines du gouvernement de transition ont été marquées par des désaccords internes. Pourtant les difficultés dépassent les dissensions : les institutions haïtiennes ont été gravement affaiblies dans leur ensemble et l’État aura besoin d’un soutien international massif pour consolider son autorité dans tout le pays et répondre aux besoins fondamentaux de la population.

L’UE et ses États membres devraient :

• Fournir un soutien financier et en nature pour aider la mission multinationale de sécurité dirigée par le Kenya à acquérir le personnel et l’équipement dont elle a besoin pour lutter contre les gangs dès que possible, tout en contribuant à assurer une formation et des mesures appropriées pour éviter les actes de violence sexiste et autres abus commis par des officiers étrangers contre la population civile. L’aide européenne peut également permettre à la mission d’engager des experts locaux pour assurer la liaison avec les communautés.

• Imposer des mesures restrictives globales aux personnes et entités puissantes qui soutiennent ou ont soutenu les activités des gangs en Haïti en utilisant le cadre de sanctions autonomes de l’UE.

• Aider l’Etat haïtien à élaborer un programme de démobilisation, de désarmement et de réinsertion pour les milliers de membres des gangs.

• Accompagner le nouveau gouvernement de transition dans la reconstruction des institutions démocratiques et l’organisation d’élections nationales, régionales et locales.

• Soutenir la réponse des autorités haïtiennes à la crise humanitaire en augmentant le financement de l’aide alimentaire, de l’accès à l’eau et aux services de santé, et des programmes de réinstallation des personnes déplacées.

La crise que traverse Haïti est multiforme, mais le plus grand danger pour la majorité de la population est celui que représentent les gangs qui ont depuis longtemps dépassé les forces de police en termes d’organisation et de puissance de feu. Après l’assassinat de Moïse, et l’effondrement du gouvernent qui a suivi, les groupes armés ont grossi leurs effectifs et renforcé leurs arsenaux. Ensemble, les coalitions de gangs comptent aujourd’hui environ 5 000 membres. Ils transportent des armes lourdes telles que des AR15, des AK47, des fusils d’assaut Galil, des fusils de sniper de calibre 50 et des mitrailleuses avec ceinture de munitions. Les gangs ont également considérablement élargi leur empreinte territoriale : ils opèrent dans la quasi-totalité de la capitale et dans une grande partie du département de l’Artibonite (le grenier d’Haïti), et ils ont récemment commencé à s’étendre vers le sud du pays. Les groupes armés cherchent à maîtriser les sites stratégiques à diverses fins illicites, notamment pour pratiquer l’extorsion auprès des entreprises et des résidents, établir des péages improvisés sur les autoroutes et asseoir leur contrôle sur des zones plus vastes où ils détiennent des personnes qu’ils enlèvent (contre rançon).

Durant plus de deux ans, les coalitions G9 et Gpèp ont mené une bataille féroce pour la domination en pratiquant la violence systématique contre les populations civiles, y compris en imposant des viols collectifs de femmes et d’enfants, pour intimider les habitants et les dissuader de collaborer avec les groupes rivaux. Mais alors que les plans de déploiement d’une mission internationale de sécurité dirigée par le Kenya commençaient à avancer, les principaux chefs de gangs ont commencé à élaborer un projet pour cesser les combats et unir leurs forces. Les attentats de la fin février, qui coïncidaient avec le déplacement d’Ariel Henry à Nairobi pour régler les détails du déploiement de la force multinationale, visaient à paralyser la capitale en frappant simultanément des sites dans toute la zone métropolitaine, ayant pour effet de saturer les forces de police. Les principaux objectifs des gangs étaient de faire échouer les plans d’envoi de la mission, de forcer Henry à démissionner et d’obtenir de son remplaçant une amnistie pour tous leurs crimes. Au début du mois de mars, Haïti comptait plus de 360 000 personnes déplacées à l’intérieur du pays, dont près de la moitié étaient des enfants. Depuis, environ 100 000 personnes - dont certaines faisaient déjà partie des populations déplacées - ont fui la capitale pour échapper à la violence. Le risque de propagation du choléra est élevé dans les camps délabrés où de nombreuses personnes vivent désormais sans accès adéquat à l’eau, et à des installations sanitaires et d’hygiène.

Tandis que les gangs faisaient des ravages à Port-au-Prince, plusieurs groupes politiques haïtiens de premier plan et des représentants du secteur privé ont accepté de former un conseil présidentiel de transition lors d’une réunion convoquée par les membres de la Communauté des Caraïbes, plus connue sous le nom de CARICOM, le 11 mars. Il a été décidé que le conseil serait composé de sept membres votants et de deux observateurs sans droit de vote issus de la société civile. Après de longues négociations, tous les groupes ont désigné leurs représentants et le conseil a officiellement prêté serment le 25 avril lors d’une brève cérémonie sous haute surveillance policière, alors que retentissaient au loin les coups de feu des gangs qui affrontaient la police. La veille, Ariel Henry, exilé aux États-Unis, avait démissionné de son poste à la demande de Washington.

Les débuts du conseil présidentiel ont été difficiles et les premières semaines de son mandat ont été marquées par un retour rapide à la polarisation et aux manœuvres politiques traditionnelles. Pour s’assurer des postes clés dans la nouvelle administration, quatre des groupes politiques impliqués ont conclu un pacte pour voter dans le même sens sur toutes les questions et contrôler ainsi les décisions du conseil. Ils ont d’abord tenté d’imposer un président et un Premier ministre. Face aux menaces des autres membres du conseil de se retirer, les groupes ont fait machine arrière, acceptant une présidence tournante et un minimum de cinq voix pour chaque décision importante.

Ce départ malencontreux complique l’ambitieuse feuille de route visant à renforcer et à restructurer les institutions de l’Etat haïtien, tracée par l’accord qui a ouvert la voie à la nouvelle administration. Le gouvernement de transition est censé organiser des élections générales afin que les autorités locales, régionales et nationales puissent prêter serment d’ici février 2026, soit près de dix ans après les dernières élections. La première étape consistera à nommer un conseil électoral provisoire, qui devrait procéder à une évaluation du système électoral du pays. Les recommandations de ce conseil sur la manière d’organiser les élections sont censées contribuer à l’élaboration d’un processus de réforme constitutionnelle avant les scrutins. Même dans les meilleures conditions, le gouvernement de transition pourrait avoir du mal à atteindre ces objectifs en si peu de temps.

L’organisation d’élections attendues depuis longtemps dépendra des progrès réalisés pour neutraliser la menace posée par les gangs. Comme le déchaînement qui a commencé à la fin du mois de février l’a montré, ces groupes armés ont clairement l’ascendant sur les forces de police haïtiennes, qui souffrent d’un manque de ressources, d’une corruption omniprésente et de taux d’attrition en hausse. L’aide internationale a récemment permis à la police de créer des unités d’élite dotées de la formation et de l’équipement nécessaires pour lutter contre les gangs, mais ces unités ne peuvent à elles seules renverser le rapport de force. Sans un soutien extérieur significatif, la police et les forces armées embryonnaires - rétablies par Moïse en 2017 après avoir été dissoutes plus de vingt ans auparavant - ne parviendront pas à reprendre le contrôle des sites stratégiques et à rétablir un minimum d’ordre dans la capitale.

La mission multinationale de sécurité dirigée par le Kenya et autorisée par le Conseil de sécurité des Nations unies devrait apporter son aide. Mais le déploiement de la mission a été retardé à plusieurs reprises, bien que sept pays aient promis de fournir une police militaire, et les défis auxquels elle sera confrontée sont considérables. Il y a d’abord eu un recours judiciaire à Nairobi, qui visait à empêcher le gouvernement kenyan d’envoyer un contingent en Haïti, au motif que le déploiement de policiers à l’étranger, plutôt que de forces militaires, violait la constitution kenyane, à moins qu’un accord de réciprocité avec le pays d'accueil ne soit en place. Ensuite, il y a eu l’incertitude de la transition politique à Port-au-Prince. Ces deux questions étant résolues, le principal obstacle à un déploiement rapide est désormais le financement. Sur les 600 millions de dollars que devrait coûter la mission selon le Kenya, seuls 21 millions sont disponibles dans le fonds d’affectation spéciale créé par les Nations unies à cet effet. Malgré ce déficit de financement, les responsables américains et kenyans espéraient que le début de déploiement de la mission coïnciderait avec la visite officielle du président William Ruto à Washington, le 23 mai. Toutefois, les préparatifs ne sont pas encore prêts (bien que des hauts commandants soient arrivés sur place le 20 mai). Une fois déployée, la mission aura probablement fort à faire dans l’immédiat, car elle devra peut-être répondre à des attaques coordonnées de Viv Ansanm. Elle devra dissuader et, le cas échéant, combattre les gangs, tout en assurant la protection des populations civiles ; Crisis Group a déjà proposé des recommandations sur la manière d’aborder ces impératifs.

Les élites haïtiennes utilisent depuis longtemps des groupes armés non étatiques pour imposer leur autorité politique et économique.

Même si la mission gère bien ces défis, il est peu probable qu’elle assure un changement positif durable à moins que des progrès ne soient réalisés pour s’attaquer aux racines de l’expansion des gangs. Les élites haïtiennes utilisent depuis longtemps des groupes armés non étatiques pour imposer leur autorité politique et économique, en particulier dans la région métropolitaine de Port-au-Prince. Elles ont fourni aux gangs les fonds, les armes et l’impunité dont ils avaient besoin, en échange de quoi les groupes armés ont contribué à réprimer des manifestations, à assurer la victoire de certains candidats aux élections et à protéger le territoire des entreprises légales et illégales. Bien que toujours existants, les liens entre les gangs et les élites se sont distendus. Entre-temps, les ambitions personnelles des chefs de gangs les plus importants et la concurrence féroce entre les coalitions de gangs, entre autres, ont contraint ces groupes à rechercher de nouvelles sources de financement, notamment par le biais de rackets de protection, d’enlèvements et, plus récemment, de trafics de drogues et d’armes.

Les puissances étrangères ont cherché à rompre les liens entre les gangs et les élites haïtiennes, mais ces mesures sont devenues moins efficaces au fil du temps. Les Etats-Unis et le Canada ont imposé des sanctions unilatérales à certains des responsables politiques les plus influents et des hommes d’affaires les plus puissants, y compris deux anciens présidents, deux anciens Premiers ministres et plusieurs anciens sénateurs qui sont accusés d’avoir soutenu directement ou indirectement les gangs. Parallèlement, l’ONU a mis en place un régime spécial de sanctions en octobre 2022, visant spécifiquement à rompre les liens entre les gangs et leurs commanditaires tiers. Plus d’un an et demi après, les membres du Conseil de sécurité ont toutefois décidé de n’inclure que cinq chefs de gangs pour qui les sanctions financières et les interdictions de voyager ont un impact extrêmement limité. Les sanctions ne se sont pas concentrées sur les élites économiques dont les activités doivent être réduites afin de dissoudre les liens pernicieux qui ont permis aux gangs de prospérer. Le Conseil européen a annoncé en juillet 2023 que l’UE imposerait ses propres sanctions pour compléter celles du Conseil de sécurité, mais jusqu’à présent, elle n’a pénalisé que les cinq mêmes chefs de gangs identifiés par le Conseil de sécurité.

Bien qu’il s’agisse d’une tâche urgente, le rétablissement de l’ordre en Haïti, ne se fera pas du jour au lendemain, et la reconstruction d’un État capable de servir la population prendra des années. L’Union européenne peut grandement contribuer à cet effort, tant dans l’immédiat qu’à long terme

L’espoir d’un répit dans l’emprise violente des gangs repose désormais sur la mission menée par le Kenya. L’UE a refusé de financer la mission, mais a promis de soutenir « des actions complémentaires susceptibles de créer un environnement favorable au travail de la mission ou d’assurer la durabilité de ses résultats ». L’UE devrait reconsidérer cette décision. S’il est très important de garantir les conditions nécessaires à la reconstruction des institutions étatiques et au soutien de la société civile, la mission pourrait échouer faute d’un financement suffisant, ce qui mettrait en péril les progrès réalisés dans la résolution des crises politiques et humanitaires. L’UE pourrait jouer un rôle majeur pour combler le manque de ressources en contribuant au fonds d’affectation spéciale créé par les Nations unies pour soutenir l’effort, ainsi qu’en aidant directement le Kenya, avec lequel elle s’applique à renforcer les liens en matière de sécurité et de défense. Elle devrait le faire, au même titre que les États membres, en particulier la France, compte tenu de son histoire coloniale en Haïti. Ces fonds pourraient contribuer à couvrir les coûts logistiques du déploiement de la mission, à améliorer la sélection et la formation des unités spéciales de la police haïtienne, ainsi qu’à recruter des experts locaux qui pourraient agir en tant qu’agents de liaison avec les communautés pour surveiller et signaler rapidement tout cas d’abus de force ou d'exploitation et de violence sexuelles.

Par le passé, les interventions internationales en matière de sécurité ont réussi à réduire la violence de manière éphémère, mais les groupes criminels ont refait surface après le départ des troupes étrangères. Pour éviter que la mission menée par le Kenya ne soit qu’un répit de courte durée, le gouvernement haïtien et ses homologues, tels que l’UE, devraient soutenir des mesures complémentaires visant à démanteler ces groupes armés et les réseaux qui ont permis leur expansion. Ils devront, d’une part, rompre les liens entre les gangs puissants et les responsables politiques et les entrepreneurs influents et, d’autre part, trouver des moyens pour inciter les membres des gangs à les abandonner et à réintégrer la vie civile.

Lors de la révision de son régime de sanctions prévue en juillet, l’UE devrait envisager d’inclure de nouvelles personnes.

Dans un premier temps, les sanctions ont joué un rôle important en dissuadant les élites de collaborer avec les gangs, mais l’accent mis (en particulier par les Nations unies) sur les chefs de gangs, et non sur ceux qui les ont financés, semble avoir sapé leur efficacité. Lors de la révision de son régime de sanctions prévue en juillet, l’UE devrait envisager d’inclure de nouvelles personnes, en particulier les élites puissantes et les intermédiaires moins visibles qui jouent un rôle important dans le trafic d’armes et le blanchiment d’argent. Plus généralement, un système judiciaire indépendant et résistant aux manipulations de l’exécutif sera essentiel aux efforts visant à rompre définitivement les liens entre les gangs et les individus puissants en Haïti, ainsi qu’aux tentatives d’endiguer la corruption de haut niveau. Conformément aux recommandations précédentes de Crisis Group, le nouveau gouvernement a déclaré qu’il mettrait en place un parquet financier spécialisé pour enquêter sur la corruption qui a asséché les finances publiques. Dans le cadre de son programme indicatif multi-annuel pour Haïti pour la période 2021-2024 - qui vise, entre autres, à rendre l’Etat plus responsable devant les citoyens – l’UE devrait soutenir la création de cet organe et fournir une assistance juridique pour lancer des enquêtes dès que possible. Une action rapide sur ce front serait très dissuasive pour les responsables politiques qui pourraient être tentés d’abuser de leurs pouvoirs ou de détourner des fonds publics pendant la période de transition ou après les élections.

En parallèle, des voies de sortie seront indispensables pour les individus désireux de quitter les gangs. Dès l’arrivée de la mission en Haïti, les autorités haïtiennes et leurs partenaires étrangers devraient identifier des personnes capables de s’engager dans les tâches délicates que sont l’établissement de voies de communication avec les gangs pour négocier des cessez-le-feu, l’ouverture de couloirs humanitaires et l’élaboration de programmes de démobilisation et de désarmement sur mesure. L’UE pourrait apporter un soutien technique et financier à ces efforts, notamment en renforçant les capacités opérationnelles de la Commission nationale de désarmement, de démantèlement et de réinsertion, une institution haïtienne qui est en sommeil depuis plusieurs années, mais qui pourrait mettre en place des programmes permettant aux membres de gangs souhaitant quitter ces groupes de le faire en toute sécurité. L’UE pourrait également aider les nouvelles autorités à concevoir un cadre juridique pour la réintégration des membres de gangs qui décident de se rendre, en accordant une attention particulière aux mineurs, qui représentent une grande partie des membres, et fournir un soutien technique à la Commission pour l’aider à collecter, documenter et éliminer les armes que ces individus lui remettent.

L’UE devrait également chercher à soutenir le gouvernement de transition dans la préparation de nouvelles élections avant février 2026, en offrant une assistance technique au conseil électoral pour l’évaluation du système existant et en l’aidant à renforcer sa capacité pour l’organisation de scrutins transparents et compétitifs. L’UE pourrait également offrir une assistance financière et logistique aux consultations que le nouveau gouvernement espère mener dans tout le pays pour recueillir des avis sur les changements constitutionnels souhaités.

En réponse à la grave urgence humanitaire en Haïti, l’UE a déjà alloué 20 millions d’euros au pays en 2024, destinés à répondre aux besoins des personnes touchées par la violence des gangs, à fournir des services d’éducation et à réduire le risque de propagation du choléra. Une aide supplémentaire sera nécessaire pour aider les partenaires humanitaires locaux et internationaux à établir des camps de déplacés dotés d’installations adéquates pour accueillir les personnes qui en ont besoin, d’autant plus que de nombreux camps de fortune ont un accès extrêmement limité à la nourriture, à l’eau et aux services de santé, et que de nombreux cas de violences sexuelles et sexistes y ont été signalés. Le nombre de personnes déplacées étant susceptible d’augmenter au cours des premiers mois de la mission de sécurité, l’UE devrait également accroître ses contributions au plan humanitaire des Nations unies, qui manque cruellement de fonds et qui est essentiel pour fournir une aide indispensable aux plus de quatre millions de personnes qui ne mangent pas à leur faim. Contrairement à ce qui se passe à Gaza ou au Soudan, les organisations humanitaires en Haïti peuvent atteindre les populations défavorisées, mais elles ne disposent pas des ressources nécessaires pour répondre à tous les besoins de base.

Enfin, Haïti aura besoin d’aide pour rétablir un semblant de vie normale après des années passées sous le joug des gangs. Des programmes à impact rapide visant à créer des emplois dans les zones reprises aux gangs, par exemple, pourraient offrir d’autres moyens de subsistance aux habitants. Ces programmes pourraient se concentrer dans un premier temps sur la reconstruction des infrastructures publiques telles que les écoles, les hôpitaux, les parcs publics et les postes de police, ainsi que sur la mise en place de services d’eau potable et d’électricité. Si la lutte contre l’extrême violence en Haïti est la priorité absolue, l’UE pourrait être un partenaire essentiel dans la construction d’un État capable d’aider la population haïtienne à vivre dignement.